Nota al provvedimento AGCM 15 aprile 2026, n. I871
1. Premessa
Un procedimento antitrust avviato grazie a una segnalazione anonima, una piattaforma pubblicamente presentata come strumento di whistleblowing e un provvedimento sanzionatorio fondato, poi, su un articolato compendio istruttorio: la vicenda decisa dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato con provvedimento del 15 aprile 2026 offre l’occasione per interrogarsi su un punto che va ben oltre il singolo caso.
La domanda è semplice solo in apparenza: quando una comunicazione anonima indirizzata a un’autorità amministrativa può essere qualificata come segnalazione whistleblowing ai sensi del D.lgs. 24/2023? E quando, invece, resta un esposto, una denuncia informativa o una notizia qualificata di illecito, utilizzabile dall’autorità competente per l’avvio di accertamenti, ma non automaticamente attratta nello statuto protettivo previsto dal decreto?
La questione non è lessicale. Nel sistema del D.lgs. 24/2023, definire una comunicazione come segnalazione whistleblowing significa collocarla dentro un regime giuridico tipizzato, fatto di presupposti soggettivi, oggettivi e procedurali, canali determinati, obblighi di riservatezza, limiti di utilizzo, protezioni contro le ritorsioni, regole di conservazione e possibili sanzioni. Al contrario, un esposto anonimo può avere grande utilità investigativa, ma non produce automaticamente gli stessi effetti giuridici.
Ad avviso di chi scrive, le violazioni antitrust rientrano, in astratto, tra le materie segnalabili ai sensi del D.lgs. 24/2023, in quanto attinenti al mercato interno e alle norme dell’Unione europea in materia di concorrenza. Tuttavia, la comunicazione anonima trasmessa attraverso la piattaforma AGCM non può essere qualificata automaticamente come segnalazione whistleblowing in senso tecnico. In assenza della verifica dei presupposti richiesti dal decreto, essa deve essere più correttamente letta come segnalazione anonima antitrust, utile all’enforcement dell’Autorità, ma distinta dal canale esterno di segnalazione gestito da ANAC per espressa previsione normativa (art. 7, D.lgs. 24/2023).
2. Il caso: una segnalazione anonima come punto di avvio dell’istruttoria
Il provvedimento AGCM in parola dà atto che il procedimento istruttorio è stato avviato a seguito di una segnalazione anonima ricevuta attraverso la piattaforma di whistleblowing dell’Autorità. La comunicazione iniziale ha consentito all’AGCM di formulare un’ipotesi istruttoria circoscritta, poi progressivamente ampliata a seguito degli accertamenti svolti.
L’Autorità ha quindi esercitato i propri poteri istruttori, svolgendo ispezioni, acquisendo documentazione, formulando richieste informative, estendendo il perimetro del procedimento e valorizzando, nel corso dell’istruttoria, anche elementi provenienti da programmi di clemenza e dalle successive proposte transattive delle imprese coinvolte.
Pertanto, la segnalazione anonima ha avuto una funzione di innesco, non di prova autosufficiente dell’infrazione. L’accertamento finale non si fonda sulla mera comunicazione iniziale, ma su un insieme successivo di evidenze, atti istruttori e riconoscimenti di responsabilità intervenuti nel procedimento. Ne deriva che la quaestio non è la possibilità per AGCM di valorizzare una segnalazione anonima come notizia qualificata di possibile illecito (l’art. 12, L. 287/1990 conferisce ampi poteri di indagine all’autorità), bensì la qualificazione giuridica di quella comunicazione e il rapporto tra piattaforma antitrust e disciplina whistleblowing.
È proprio in questa distinzione che si colloca il punto critico: una piattaforma può essere utile a far emergere condotte anticoncorrenziali, ma ciò non significa che ogni comunicazione ricevuta attraverso tale piattaforma sia, per ciò solo, una segnalazione whistleblowing ai sensi del D.lgs. 24/2023.
3. La materia antitrust è segnalabile, ma l’oggetto non esaurisce il problema
Sotto il profilo oggettivo, le violazioni antitrust possono certamente rientrare nel perimetro del D.lgs. 24/2023. Il decreto include, tra le violazioni rilevanti, gli atti od omissioni riguardanti il mercato interno, comprese le violazioni delle norme dell’Unione europea in materia di concorrenza e aiuti di Stato. Un’intesa restrittiva accertata ai sensi dell’art. 101 TFUE è dunque, in astratto, una violazione segnalabile.
Tuttavia, l’oggetto della comunicazione è solo uno degli elementi del triage, ovvero la prima attività di qualificazione della segnalazione e verifica della normativa applicabile. Il decreto non tutela qualsiasi informazione utile all’autorità pubblica, né qualsiasi denuncia anonima relativa a una violazione del diritto dell’Unione. Esso tutela la persona fisica che segnala informazioni sulle violazioni acquisite nell’ambito del proprio contesto lavorativo, secondo le modalità e alle condizioni previste dalla normativa.
La differenza è decisiva. Se si guarda soltanto all’oggetto, il rischio è di attrarre nel regime whistleblowing qualsiasi comunicazione riguardante una materia inclusa nel decreto. Se invece si applica correttamente il sistema normativo, occorre verificare anche chi segnala, in quale rapporto con l’ente, come ha acquisito le informazioni, quale canale ha utilizzato, se ricorrevano le condizioni per rivolgersi all’esterno e se la comunicazione contiene gli elementi minimi per consentire una delibazione effettiva.
In altri termini, la materia antitrust apre la porta alla possibile applicazione del D.lgs. 24/2023, ma non basta ad attraversarla.
4. Il triage della segnalazione: soggetto, contesto lavorativo, contenuto e canale
Il primo filtro riguarda il segnalante. La persona segnalante deve essere una persona fisica rientrante tra le categorie considerate dal decreto: lavoratori subordinati, autonomi, collaboratori, consulenti, liberi professionisti, volontari, tirocinanti, azionisti persone fisiche e soggetti con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche di fatto.
Il secondo filtro riguarda il contesto lavorativo. Le informazioni devono essere state acquisite nell’ambito di un rapporto lavorativo o professionale qualificato. Nel caso di una violazione antitrust posta in essere da imprese private, il rapporto rilevante non è con AGCM, ma con l’ente nel cui contesto la violazione è stata appresa. Potrebbe quindi essere tutelato, in astratto, un dipendente o collaboratore dell’impresa coinvolta, un consulente che abbia avuto accesso alle informazioni o un componente di organi sociali o di controllo.
Il terzo filtro riguarda il contenuto. La segnalazione deve essere sufficientemente circostanziata: deve consentire di comprendere i fatti, il contesto, i soggetti coinvolti, le circostanze di tempo e di luogo e, ove disponibili, gli elementi documentali o informativi idonei a orientare le verifiche. Le informazioni manifestamente generiche, prive di elementi fattuali o fondate su mere voci non consentono una corretta delibazione.
Il quarto filtro riguarda il canale. Il sistema del decreto privilegia il canale interno dell’ente presso cui la violazione è avvenuta o è stata appresa; il canale esterno presso ANAC è ammesso solo al ricorrere delle condizioni previste dalla legge. Da ciò discende che la trasmissione diretta ad AGCM tramite una piattaforma settoriale non è automaticamente equivalente a una segnalazione esterna ANAC.
Nel caso in esame, il provvedimento pubblicato dà conto dell’esistenza di una segnalazione anonima, ma non consente di verificare la sua qualifica soggettiva, il rapporto con una delle imprese coinvolte, il contesto lavorativo in cui le informazioni sarebbero state acquisite, né l’eventuale volontà di beneficiare delle tutele del D.lgs. 24/2023. In assenza di tali elementi, la qualificazione automatica come segnalazione whistleblowing in senso tecnico sarebbe giuridicamente forzata.
5. L’iter corretto: canale interno o canale esterno ANAC, non piattaforma settoriale come scorciatoia
Nel modello delineato dal D.lgs. 24/2023, l’itinerario corretto avrebbe dovuto essere individuato a partire dal contesto lavorativo del segnalante. Se il soggetto aveva acquisito le informazioni all’interno o in rapporto con una delle imprese interessate, il primo canale fisiologico sarebbe stato il canale interno di tale impresa, ove istituito e conforme.
Il ricorso al canale esterno ANAC sarebbe stato possibile solo in presenza delle condizioni previste dall’art. 6 del decreto: canale interno non obbligatorio, non attivo o non conforme; precedente segnalazione interna rimasta senza seguito; fondato motivo di ritenere che la segnalazione interna non avrebbe avuto efficace seguito o avrebbe esposto a rischio di ritorsione; fondato motivo di ritenere che la violazione potesse costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.
Il Regolamento ANAC sulla gestione delle segnalazioni esterne conferma questa scansione. Ricevuta la segnalazione, l’Ufficio competente deve anzitutto verificare la sussistenza di almeno una delle condizioni di accesso al canale esterno. In mancanza, la segnalazione è improcedibile. Solo dopo tale verifica si procede alla valutazione di ammissibilità, con attenzione agli elementi essenziali della segnalazione: identità e recapiti del segnalante, fatti segnalati, ente presso cui sono avvenuti, ente nel cui contesto lavorativo opera il segnalante, profilo professionale e modalità di acquisizione delle informazioni.
In questo schema, AGCM può essere l’autorità competente sul piano sostanziale per l’accertamento della violazione antitrust, ma non è il gestore ordinario del canale esterno whistleblowing. La sequenza fisiologica sarebbe dunque: canale interno dell’ente oppure, se ne ricorrono i requisiti, canale esterno ANAC; successivamente, eventuale trasmissione, valorizzazione o interlocuzione con l’autorità competente per materia. La piattaforma whistleblowing dell’AGCM si colloca su un piano diverso: quello della raccolta informativa settoriale a fini antitrust.
6. La piattaforma AGCM: whistleblowing nel linguaggio, antitrust intelligence nella funzione
La piattaforma AGCM – accessibile dalla pagina Whistleblowing per violazioni del diritto della concorrenza – è presentata come uno strumento che consente a soggetti in possesso di informazioni su possibili violazioni della concorrenza di dialogare con l’Autorità anche senza rivelare la propria identità. Il sistema, a differenza di quanto richiesto dal D.lgs. 24/2023, è espressamente costruito intorno alla protezione dell’anonimato (si menzionano comunicazione criptata, intermediario tecnico, passcode, interlocuzione bidirezionale e mancata trasmissione di informazioni identificative agli uffici istruttori).
Tali caratteristiche sono perfettamente coerenti con l’esigenza di far emergere condotte difficilmente osservabili dall’esterno, come intese segrete, scambi informativi o coordinamenti anticoncorrenziali. Nel diritto antitrust, la disponibilità di informazioni interne o prossime all’organizzazione può essere decisiva per orientare l’attività dell’autorità pubblica.
Tuttavia, l’enfasi sull’anonimato conferma anche la distanza rispetto al modello whistleblowing del D.lgs. 24/2023, che prevede solo implicitamente l’ammissibilità di segnalazioni anonime, ove dispone che le misure di protezione debbano essere garantire anche al segnalante inizialmente anonimo ex art. 16, c. 4 (sul punto, si veda Nota a Trib. Milano, Sez. Lavoro, 27 marzo 2026, n. 701). Il decreto non richiede necessariamente che il segnalante si esponga pubblicamente, ma presuppone che il sistema possa verificare la sua qualificazione soggettiva, il contesto lavorativo e la sussistenza delle condizioni di protezione. L’anonimato assoluto può favorire l’emersione del fatto, ma rende più difficile sia la conduzione dell’istruttoria sia l’attivazione immediata delle tutele personali.
Ne consegue che la piattaforma AGCM appare più correttamente qualificabile come canale di antitrust intelligence: uno strumento settoriale di raccolta di informazioni anonime a supporto dell’enforcement della concorrenza. Tale qualificazione non ne riduce l’utilità; ne chiarisce, piuttosto, il perimetro giuridico e suggerisce una diversa denominazione dello strumento.
7. Il limite di utilizzo: dall’art. 12 alla proporzionalità dell’enforcement
L’art. 12, comma 1, del D.lgs. 24/2023 prevede che le segnalazioni non possano essere utilizzate oltre quanto necessario per dare adeguato seguito alle stesse. La norma esprime una regola di finalità, proporzionalità e minimizzazione che assume particolare rilievo quando la comunicazione contiene dati personali, informazioni sensibili o elementi idonei a identificare indirettamente il segnalante o le persone coinvolte.
Se la comunicazione è una segnalazione whistleblowing in senso tecnico, tale limite si inserisce in un regime speciale: riservatezza dell’identità, sottrazione della segnalazione all’accesso documentale e civico, protezione delle persone menzionate, regole di conservazione e presidi contro le ritorsioni.
Se invece la comunicazione non possiede i requisiti della segnalazione whistleblowing, essa non diventa per ciò solo liberamente utilizzabile. L’autorità resta vincolata ai principi generali che governano l’attività amministrativa, l’istruttoria e il trattamento dei dati: pertinenza, proporzionalità, necessità, minimizzazione e coerenza con la finalità istituzionale perseguita.
Nel caso in esame, la segnalazione anonima non sembra aver svolto una funzione probatoria autonoma e decisiva, ma una funzione di impulso. L’Autorità ha poi costruito l’accertamento attraverso strumenti istruttori propri, acquisizioni documentali, interlocuzioni procedimentali e riconoscimenti di responsabilità. Questo elemento riduce il rischio che la decisione venga letta come fondata su una comunicazione anonima non verificata.
8. Le possibili eccezioni delle imprese sanzionate
Le imprese destinatarie di un procedimento avviato a seguito di una comunicazione anonima potrebbero sostenere che la piattaforma AGCM non sia il canale esterno previsto dal D.lgs. 24/2023 e che il segnalante, ove intendesse beneficiare delle relative tutele, avrebbe dovuto utilizzare il canale interno dell’ente oppure il canale esterno ANAC, ricorrendone i presupposti?
Questa obiezione è fondata sul piano sistematico: AGCM è autorità competente in materia antitrust, non gestore del canale esterno whistleblowing. Tuttavia, l’argomento non appare, di per sé, sufficiente a travolgere il procedimento antitrust. L’Autorità può ricevere informazioni, esposti e comunicazioni utili all’esercizio delle proprie funzioni istituzionali e può avviare accertamenti se ritiene sussistenti elementi idonei a giustificarli.
La questione più rilevante non è quindi l’incompetenza di AGCM ad agire, ma la corretta qualificazione della comunicazione ricevuta. Se la piattaforma viene denominata «whistleblowing», occorre evitare che il termine generi equivoci: una cosa è ricevere una segnalazione anonima utile all’enforcement antitrust; altra cosa è ricevere una segnalazione whistleblowing ex D.lgs. 24/2023, con tutto ciò che ne consegue in termini di tutele, canali, presupposti e limiti di utilizzo.
L’ambiguità lessicale può incidere soprattutto sul segnalante, che potrebbe ritenere di aver attivato automaticamente il sistema di protezione del decreto pur avendo utilizzato un canale settoriale diverso da quello interno o da quello esterno gestito da ANAC.
9. Considerazioni conclusive
Il provvedimento AGCM del 15 aprile 2026 conferma l’utilità delle comunicazioni anonime nell’enforcement antitrust. Le condotte anticoncorrenziali più gravi sono spesso difficili da individuare senza informazioni provenienti dall’interno o da soggetti prossimi al contesto in cui la violazione si realizza.
Tuttavia, proprio questo caso dimostra che non ogni comunicazione anonima relativa a una violazione del diritto dell’Unione è automaticamente una segnalazione whistleblowing ai sensi del D.lgs. 24/2023. La materia può essere astrattamente segnalabile; diversa è la qualificazione concreta della comunicazione e l’applicazione dello statuto protettivo.
Nel caso in commento, la piattaforma AGCM deve essere letta come strumento settoriale di raccolta informativa antitrust, idoneo a orientare l’attività istruttoria dell’Autorità, ma distinto dal canale esterno whistleblowing gestito da ANAC. La distinzione non indebolisce l’enforcement della normativa a tutela della concorrenza; al contrario, ne rafforza la tenuta sistematica, evitando che l’efficacia investigativa venga confusa con il diverso piano delle tutele personali del segnalante.
La vera compliance non consiste nel moltiplicare i canali, ma nel governarne correttamente il significato: distinguere ciò che è whistleblowing da ciò che non lo è, proteggere chi deve essere protetto, indirizzare la comunicazione all’autorità competente quando necessario e utilizzare le informazioni ricevute solo entro il perimetro funzionale al corretto seguito della segnalazione o dell’esposto.
Dott. Giuseppe Monteleone
Avv. Adamo Brunetti
