Autorità Nazionale Anticorruzione, Linee guida in materia di whistleblowing sui canali interni di segnalazione, delibera n. 478 del 26 novembre 2025
1. Premessa
Con la delibera n. 478 del 26 novembre 2025 l’Autorità Nazionale Anticorruzione ha approvato definitivamente le nuove Linee guida in materia di whistleblowing sui canali interni di segnalazione, accompagnate da una articolata Relazione illustrativa che ne esplicita ratio, obiettivi e scelte regolatorie. Il documento si colloca nel solco tracciato dal d.lgs. 10 marzo 2023, n. 24, di recepimento della Direttiva (UE) 2019/1937, ma ne rappresenta un significativo sviluppo sul piano applicativo, volto a garantire un’attuazione uniforme, effettiva e coerente della disciplina.
Come chiarito nella Relazione illustrativa, le Linee guida non hanno carattere sostitutivo rispetto a quelle già adottate con delibera n. 311/2023 in tema di segnalazioni esterne, ma si pongono in rapporto di complementarietà e integrazione, concentrandosi specificamente sulla progettazione, gestione e presidio dei canali interni di segnalazione. L’intervento dell’Autorità si giustifica, dunque, non come mera attività di soft law, ma come esercizio del potere di indirizzo attribuito ad ANAC in materia di prevenzione della corruzione e di tutela dei segnalanti.
2. Le ragioni dell’intervento e l’impostazione di fondo delle Linee guida
La Relazione illustrativa individua con chiarezza le ragioni dell’intervento regolatorio, ravvisandole nella profonda innovazione introdotta dal d.lgs. n. 24/2023 e nella conseguente esigenza di accompagnare i soggetti obbligati, pubblici e privati, nella concreta implementazione dei canali interni. Il legislatore ha infatti disegnato una disciplina articolata, che attribuisce al canale interno una funzione centrale e prioritaria nel sistema di protezione del whistleblower.
ANAC evidenzia come, in assenza di indicazioni operative puntuali, il rischio sia quello di una applicazione disomogenea della normativa, con soluzioni organizzative meramente formali o non idonee a garantire le finalità di riservatezza, sicurezza e fiducia sottese all’istituto. Da qui la scelta di predisporre Linee guida che, pur nel rispetto dell’autonomia organizzativa degli enti, fissino standard minimi, criteri interpretativi e principi di fondo comuni.
L’impostazione di fondo è chiaramente orientata all’effettività della tutela: il canale interno non è concepito come un adempimento burocratico, ma come uno strumento organizzativo sostanziale, che deve essere realmente accessibile, sicuro e credibile agli occhi dei potenziali segnalanti.
3. Il canale interno come presidio organizzativo e non come adempimento formale
Un primo snodo concettuale centrale, emergente dalla Relazione illustrativa, riguarda la qualificazione del canale interno di segnalazione come presidio organizzativo autonomo e strutturato. ANAC chiarisce che, anche laddove enti e imprese si siano dotati di ulteriori canali di segnalazione previsti da normative settoriali o standard internazionali, resta imprescindibile l’istituzione di un canale conforme ai requisiti del d.lgs. n. 24/2023.
La scelta dell’Autorità è quella di delimitare rigorosamente il proprio ambito di competenza: le Linee guida non disciplinano canali “altri” o ulteriori, ma esigono che, ove il soggetto rientri nel perimetro applicativo della normativa whistleblowing, sia sempre garantito un canale interno dedicato, autonomo e conforme. In tale prospettiva, la pluralità di canali non è di per sé esclusa, ma non può tradursi in una frammentazione tale da indebolire la tutela del segnalante o da generare incertezza sulle procedure applicabili.
La Relazione evidenzia altresì l’importanza della corretta informazione dei potenziali segnalanti, sottolineando come la divulgazione impropria del contenuto della segnalazione a soggetti terzi possa incidere negativamente sulle tutele previste. Ne discende una concezione del canale interno non solo come strumento tecnico, ma come parte integrante di una più ampia cultura organizzativa della legalità e della prevenzione.
4. Il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali e la responsabilità dell’ente
Uno dei profili di maggiore rilievo chiariti dalla Relazione illustrativa concerne il coinvolgimento delle organizzazioni sindacali nella fase di attivazione e aggiornamento del canale interno. ANAC chiarisce che tale coinvolgimento, previsto espressamente dall’art. 4 del d.lgs. n. 24/2023, ha natura obbligatoria e non meramente eventuale, sebbene mantenga carattere informativo e non vincolante.
La scelta interpretativa dell’Autorità è particolarmente significativa sotto il profilo sanzionatorio. La Relazione afferma espressamente che il mancato coinvolgimento delle organizzazioni sindacali comporta la non conformità della procedura whistleblowing alla normativa di riferimento, con conseguente esposizione dell’ente al potere sanzionatorio di ANAC ai sensi dell’art. 21 del decreto. Viene così valorizzata una lettura sostanziale dell’obbligo, che non tollera elusioni formali.
Al contempo, ANAC ribadisce che le modalità concrete di interlocuzione restano rimesse alla discrezionalità dell’ente, il quale è chiamato a calibrare il coinvolgimento in base alla propria struttura organizzativa, senza che ciò possa tradursi in una compressione dell’obbligo stesso.
5. Le modalità di segnalazione e la centralità della tutela della riservatezza
Ampio spazio nella Relazione illustrativa è dedicato alle modalità di effettuazione della segnalazione, con particolare attenzione alla forma scritta e all’uso degli strumenti informatici. L’Autorità chiarisce che la preferenza accordata alle piattaforme informatiche non risponde a un approccio tecnologico fine a sé stesso, ma alla esigenza di garantire livelli elevati di protezione dei dati personali e di riduzione del rischio di tracciabilità dell’identità del segnalante.
In tale ottica si colloca la posizione prudenziale assunta in relazione all’uso della posta elettronica ordinaria o certificata, ritenuta di per sé non idonea a garantire la riservatezza, salvo l’adozione di specifiche contromisure tecniche e organizzative adeguatamente motivate nell’ambito della valutazione di impatto sul trattamento dei dati. La Relazione evidenzia come tale impostazione sia il frutto di un confronto strutturato con il Garante per la protezione dei dati personali e sia coerente con un approccio di prevenzione del rischio.
Il filo conduttore delle scelte operate è, ancora una volta, l’effettività della tutela: la disciplina non si limita a prescrivere canali astrattamente disponibili, ma impone che essi siano concretamente idonei a preservare la riservatezza e a rafforzare la fiducia del segnalante nel sistema.
6. Il potere sanzionatorio e la funzione di presidio dell’Autorità
La Relazione illustrativa dedica attenzione anche al tema delle sanzioni, chiarendo che l’ANAC esercita un potere sanzionatorio funzionale a garantire il corretto funzionamento del sistema whistleblowing. L’Autorità esclude ogni possibilità di estensione analogica delle sanzioni oltre i limiti fissati dal legislatore, ma ribadisce che il mancato rispetto degli obblighi organizzativi fondamentali, tra cui l’istituzione del canale e la conformità delle procedure, espone l’ente a responsabilità.
Viene altresì chiarito il rapporto tra le sanzioni ANAC e quelle eventualmente irrogabili dal Garante per la protezione dei dati personali, affermando la diversità dei piani di tutela e l’assenza di violazioni del principio del ne bis in idem, trattandosi di illeciti fondati su presupposti differenti.
7. Considerazioni conclusive
Dalla lettura della Relazione illustrativa emerge con chiarezza che le Linee guida sul whistleblowing approvate con delibera n. 478/2025 non si limitano a fornire indicazioni operative, ma delineano una vera e propria concezione sostanziale del canale interno di segnalazione. Quest’ultimo è configurato come elemento strutturale dell’organizzazione, la cui efficacia dipende dalla qualità delle scelte progettuali, dalla chiarezza delle procedure e dalla effettività delle garanzie offerte al segnalante.
ANAC adotta un approccio equilibrato, che coniuga il rispetto dell’autonomia organizzativa degli enti con l’esigenza di fissare presidi minimi inderogabili, ponendo al centro la tutela della riservatezza, la responsabilizzazione degli organi di indirizzo e la prevenzione di applicazioni meramente formali della normativa.
Le Linee guida, lette alla luce della Relazione illustrativa, si presentano così come uno strumento di sistematizzazione e rafforzamento della disciplina whistleblowing, destinato a incidere in modo significativo sulle pratiche organizzative di enti pubblici e privati e a consolidare il ruolo del canale interno quale primo e fondamentale presidio di legalità.
Avv. Adamo Brunetti
