Nota a TAR Lazio, Sez. I Quater, 24 aprile 2026, n. 7507
Abstract
Il TAR Lazio conferma la delibera con cui l’ANAC aveva qualificato come ritorsive alcune misure organizzative adottate nei confronti di un medico segnalante, con sanzione pecuniaria personale al dirigente responsabile. La sentenza, resa sull’art. 54-bis del D.lgs. 165/2001 ma letta in continuità con la Direttiva (UE) 2019/1937 e con il D.lgs. 24/2023, fissa quattro snodi di rilievo sistematico: la protezione non richiede che l’illecito segnalato sia già accertato, né che il segnalante sia mosso da intenti esclusivamente altruistici; l’esito penale della vicenda è irrilevante ai fini della tutela; le prerogative organizzative dell’amministrazione, se piegate a finalità punitive, diventano esse stesse ritorsione. La nota ricostruisce l’apparato argomentativo del Collegio e ne trae le implicazioni operative per amministrazioni ed enti: gestione documentata delle segnalazioni, tracciabilità delle decisioni organizzative sul segnalante e onere di dimostrarne l’estraneità alla segnalazione sono ormai il perimetro minimo di un sistema whistleblowing difendibile.
Adamo Brunetti
1. Premessa
La sentenza del TAR Lazio n. 7507/2026 si colloca in uno dei punti più delicati della disciplina del whistleblowing nel pubblico impiego: il confine tra tutela del segnalante, potere organizzativo dell’amministrazione e sindacato dell’ANAC sulle misure ritorsive. Il caso riguarda l’impugnazione della delibera n. 337 del 9 settembre 2025, con cui l’Autorità aveva ritenuto ritorsive alcune misure adottate nei confronti di un medico autore di segnalazioni interne e aveva irrogato al dirigente responsabile una sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro 16.000.
Il ricorso viene respinto. Tuttavia, l’interesse della decisione non risiede soltanto nell’esito confermativo del provvedimento ANAC, ma soprattutto nella costruzione argomentativa del Collegio. Il giudice amministrativo affronta, con approccio marcatamente sostanziale, quattro snodi centrali: la nozione di condotta illecita rilevante ai fini della protezione, l’irrilevanza dell’esito penale ai fini della tutela, la coesistenza tra interesse personale del segnalante e interesse all’integrità della pubblica amministrazione, nonché la possibilità che le prerogative organizzative siano utilizzate in modo distorto e assumano, perciò, natura ritorsiva.
La pronuncia è resa in applicazione dell’art. 54-bis del D.lgs. 165/2001, vigente ratione temporis per le prime segnalazioni del 2022. Ciò non impedisce al TAR di leggere la fattispecie alla luce del quadro sovranazionale e della disciplina successiva, valorizzando la Direttiva (UE) 2019/1937, il D.lgs. 24/2023 e le Linee guida ANAC (dal 2019 in avanti) come strumenti interpretativi idonei a confermare la continuità sistematica tra vecchio e nuovo regime.
Il messaggio di fondo è chiaro: il whistleblowing non protegge soltanto chi denuncia fatti già accertati come illeciti, né soltanto chi agisce in assenza di qualsiasi interesse personale. Protegge, piuttosto, chi segnala in buona fede circostanze ragionevolmente idonee a far emergere una possibile lesione dell’imparzialità, della trasparenza o del buon andamento dell’amministrazione.
2. La vicenda: dalla segnalazione interna alla sanzione ANAC
La vicenda nasce all’interno di una unità operativa ospedaliera. Un medico, in servizio presso un reparto chirurgico, inoltra al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza una prima segnalazione relativa alla gestione di attività operatorie remunerate mediante incentivi. Secondo la prospettazione del segnalante, alcuni professionisti sarebbero stati indicati nella documentazione relativa agli interventi pur non essendo materialmente presenti in sala, con possibile incidenza sul sistema di attribuzione dei compensi.
La segnalazione viene successivamente integrata, anche per rappresentare misure che il medico ritiene pregiudizievoli e collegate alla denuncia: progressiva esclusione da attività chirurgiche qualificate, riduzione della partecipazione alle attività economicamente più rilevanti, assegnazione a compiti reputati meno coerenti con il profilo professionale, ricezione di comunicazioni ostili da parte di colleghi e mancata disponibilità di adeguati spazi o strumenti di lavoro.
ANAC avvia quindi il procedimento sanzionatorio nei confronti del dirigente responsabile, ritenendo sussistenti, almeno prima facie, sia i requisiti per riconoscere al medico la protezione prevista dalla disciplina whistleblowing, sia elementi idonei a far ritenere che l’identità del segnalante fosse conosciuta o comunque conoscibile all’interno del reparto. All’esito dell’istruttoria, l’Autorità dichiara la natura ritorsiva di alcune misure e applica la sanzione pecuniaria.
Il dirigente impugna la delibera dinanzi al TAR. In sintesi, sostiene che i fatti segnalati non integrassero vere condotte illecite, anche alla luce della successiva archiviazione penale; che il medico fosse mosso da un interesse personale ed economico incompatibile con il paradigma del whistleblowing; e che le misure adottate fossero giustificate da ragioni organizzative, sanitarie e ambientali, estranee a qualsiasi intento ritorsivo. Il Collegio respinge tutte le linee difensive.
3. Il quadro normativo: art. 54-bis e continuità con il D.lgs. 24/2023
La decisione si basa in larga parte sull’art. 54-bis del D.lgs. 165/2001. Tale disposizione proteggeva il dipendente pubblico che segnalava condotte illecite di cui fosse venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro e vietava l’adozione di misure discriminatorie o ritorsive conseguenti alla segnalazione.
Il TAR richiama, tuttavia, anche fonti successive e sovranazionali. In particolare, valorizza il principio, oggi espressamente codificato nell’art. 16 del D.lgs. 24/2023, secondo cui la protezione opera quando, al momento della segnalazione, la persona aveva fondato motivo di ritenere che le informazioni fossero vere e rientrassero nell’ambito oggettivo della disciplina. La verifica, dunque, è effettuata ex ante e non ex post.
La stessa logica emerge dalla Direttiva (UE) 2019/1937: il segnalante non deve dimostrare la certezza dell’illecito né possedere competenze giuridiche tali da qualificare puntualmente la fattispecie denunciata. Deve, invece, disporre di ragionevoli motivi per ritenere veritiere le informazioni trasmesse, alla luce delle circostanze e delle conoscenze disponibili al momento della segnalazione.
Questa impostazione è coerente con la funzione preventiva del whistleblowing. L’istituto non è una propaggine del processo penale, ma uno strumento di emersione anticipata di fenomeni di maladministration, anche privi di immediata rilevanza penale, capaci di compromettere imparzialità, trasparenza e corretto esercizio delle funzioni pubbliche.
4. La nozione di condotta illecita: non è necessaria la condanna penale
Il primo passaggio centrale della sentenza riguarda il rapporto tra segnalazione e accertamento penale. Il ricorrente sosteneva che la richiesta e il successivo accoglimento dell’archiviazione del procedimento penale dovessero escludere l’applicazione del regime di tutele a favore del segnalante. Il TAR respinge tale impostazione.
Secondo il Collegio, la tutela whistleblowing non presuppone che i fatti denunciati siano successivamente accertati come reato o sfocino in una condanna. La disciplina richiede, piuttosto, che il segnalante abbia agito sulla base di una ragionevole verità putativa. La protezione viene meno soltanto in presenza di responsabilità accertata del segnalante per calunnia, diffamazione o condotte analoghe connotate da dolo o colpa grave.
L’archiviazione penale, dunque, non retroagisce sulla legittimità della segnalazione. Il giudizio deve essere compiuto al momento in cui la denuncia viene formulata, valutando se le informazioni disponibili potessero ragionevolmente indurre il lavoratore a ritenere esistente una violazione o comunque una situazione meritevole di approfondimento.
Nel caso concreto, il TAR ritiene che la prassi denunciata non fosse affatto priva di plausibilità: l’indicazione di professionisti come partecipanti ad attività remunerate, pur in assenza di una loro presenza fisica, poteva ragionevolmente sollevare dubbi sulla trasparenza e sulla correttezza del sistema di attribuzione degli incentivi. Che tali dubbi non abbiano poi condotto a una condanna penale non esclude la protezione del segnalante.
Il Tribunale, per fugare ogni dubbio interpretativo sul rilievo penale dei fatti segnalati, precisa che « Scopo della normativa anticorruzione – della quale fa parte anche la disciplina sul whistleblowing – è intercettare, prevenendoli, fenomeni di maladministration, anche privi di rilievo penale, indicativi di un esercizio delle potestà pubbliche non funzionalizzato al perseguimento del pubblico interesse e non orientato dal principio di imparzialità, inteso nella sua accezione immediatamente vincolante per l’attività amministrativa».
5. Interesse personale e interesse pubblico: il whistleblower non deve essere un eroe disinteressato
Il secondo profilo di rilievo riguarda la presenza di un interesse personale del segnalante. Secondo il ricorrente, il medico avrebbe agito per ragioni essenzialmente economiche e professionali, legate alla ridotta partecipazione alle attività remunerate e alla conseguente perdita di opportunità.
Il TAR rifiuta una lettura idealizzata del whistleblower. La protezione non è riservata soltanto a chi agisce come puro defensor legitimitatis, mosso esclusivamente da un astratto interesse alla legalità. L’interesse individuale può convivere con l’interesse pubblico all’integrità dell’amministrazione, purché la segnalazione non sia manifestamente pretestuosa, inconsistente o orientata soltanto a esercitare pressioni sul datore di lavoro per finalità egoistiche.
Questa affermazione ha un rilievo sistematico notevole. Nella realtà organizzativa, chi segnala è spesso anche personalmente coinvolto nella vicenda: può aver subito un danno, può essere stato escluso da opportunità, può trovarsi in conflitto con il superiore o con i colleghi. Pretendere l’assenza assoluta di un interesse personale significherebbe svuotare l’istituto, perché molte segnalazioni emergono proprio quando il lavoratore percepisce, anche sulla propria posizione, gli effetti di una prassi opaca o distorsiva.
Il discrimine, quindi, non è la presenza di un interesse privato, ma la sua esclusività. Se la segnalazione ha una base fattuale reale e riguarda profili idonei a incidere sull’imparzialità, sulla trasparenza o sul buon andamento dell’amministrazione, la protezione resta applicabile anche quando il segnalante possa trarne un beneficio personale.
6. La ritorsione e l’onere della prova: il peso della «spiegazione alternativa»
Il secondo motivo di ricorso investiva la natura ritorsiva delle misure organizzative adottate nei confronti del medico. Anche su questo punto, il TAR conferma l’impostazione di ANAC e richiama l’art. 54-bis, comma 7, del D.lgs. 165/2001: è l’amministrazione, o il soggetto che ha adottato la misura pregiudizievole, a dover dimostrare che essa è motivata da ragioni estranee alla segnalazione.
La norma, novellata dalla L. 179/2017, ha introdotto nel nostro ordinamento una struttura probatoria fortemente protettiva e oggi replicata dal D.lgs. 24/2023. Una volta che il segnalante abbia effettuato una segnalazione e abbia subito una misura sfavorevole, il baricentro dell’onere probatorio si sposta su chi ha adottato quella misura. Non è sufficiente invocare genericamente esigenze organizzative; occorre dimostrare, in modo puntuale e documentato, l’esistenza di ragioni autonome, coerenti e non collegate alla segnalazione.
Il dato cronologico ha un ruolo rilevante, ma non esaurisce l’analisi. La vicinanza temporale tra segnalazione e misura pregiudizievole può costituire un indice forte, ma la valutazione deve riguardare l’intera sequenza degli eventi, la coerenza delle decisioni organizzative, la presenza o assenza di criteri predeterminati, la comparazione con il trattamento riservato ad altri lavoratori e la credibilità della spiegazione alternativa offerta dal datore pubblico.
Nel caso concreto, il Collegio ritiene che tale spiegazione alternativa non sia stata fornita in modo convincente. Le esclusioni e le assegnazioni contestate non risultavano adeguatamente sorrette da criteri oggettivi, né apparivano coerenti con le prescrizioni sanitarie e con le esigenze organizzative invocate. Il quadro ricostruito da ANAC tramite prove indiziarie viene dunque ritenuto idoneo alla luce dell’indirizzo della giurisprudenza amministrativa: «il criterio guida per prestare il consenso all’ipotesi ricostruttiva formulata dall’Autorità è quello della cd. congruenza narrativa, in virtù del quale l’ipotesi sorretta da plurimi indizi concordanti può essere fatta propria nella decisione giudiziale quando sia l’unica a dare un senso accettabile alla “storia” che si propone per la ricostruzione della intesa illecita» (Cons. Stato, Sez. VI, 18 maggio 2015, n. 2514).
7. La conoscenza dell’identità del segnalante
Un ulteriore punto rilevante riguarda la conoscenza dell’identità del segnalante. Il dirigente sosteneva di non aver saputo chi fosse l’autore delle segnalazioni fino all’avvio del procedimento ANAC. Il TAR non ritiene credibile tale prospettazione, alla luce del contesto organizzativo e degli elementi emersi nel procedimento.
Il Collegio, anche in questo caso, valorizza l’inversione dell’onus probandi, richiamando il principio post hoc propter hoc (sia consentito rinviare ad un precedente contributo), precisando che «la disposizione propende, quindi, per una presunzione di ritorsività delle misure penalizzanti successive all’inoltro di una segnalazione di condotte illecite e per un’inversione dell’onere della prova sull’esistenza di una spiegazione alternativa alle finalità ritorsive a carico del datore di lavoro, avallando così, nel contesto dei rapporti di lavoro interessati da fenomeni di whistleblowing, l’operatività del principio post hoc ergo propter hoc».
8. Prescrizioni sanitarie e potere organizzativo: quando la giustificazione diventa pretesto
Uno dei passaggi più incisivi della sentenza riguarda il richiamo alle prescrizioni del medico del lavoro. Il dirigente aveva sostenuto che alcune assegnazioni fossero giustificate dalle condizioni di salute del segnalante e dalla necessità di evitare attività incompatibili con il suo stato fisico.
Il TAR osserva però che le prescrizioni non escludevano l’impiego del medico in sala operatoria o in ambulatorio, mentre indicavano limitazioni rispetto ad altre attività. Proprio per questo, il riferimento alle condizioni di salute non poteva spiegare in modo convincente l’esclusione dalle attività chirurgiche più qualificanti o economicamente rilevanti. Anzi, in alcuni passaggi, la concreta destinazione del medico sembrava muoversi in direzione non pienamente coerente con le indicazioni sanitarie.
La sentenza compie poi un ulteriore salto concettuale. Anche qualora le misure fossero state motivate dall’esigenza di ridurre le tensioni interne al reparto, ciò non avrebbe reso automaticamente legittimo l’uso delle assegnazioni organizzative in funzione penalizzante. Se il problema era disciplinare o relazionale, l’amministrazione avrebbe dovuto utilizzare gli strumenti tipici previsti dall’ordinamento, non ricorrere a una gestione surrettizia delle mansioni.
Il TAR riconduce tale dinamica allo schema dello sviamento di potere: un potere formalmente rientrante nelle attribuzioni del dirigente viene utilizzato per una finalità diversa da quella per cui è attribuito. Alla luce della normativa sul whistleblowing, questo uso deviato delle prerogative organizzative diventa un indice particolarmente significativo della ritorsione, perché mina la credibilità della spiegazione datoriale e rafforza la lettura punitiva delle misure adottate.
9. Considerazioni conclusive
La sentenza n. 7507/2026 consente di leggere il whistleblowing in ambito pubblico non come appendice del processo penale, ma come strumento di emersione anticipata della maladministration. La protezione del segnalante non dipende dall’esito giudiziario della vicenda segnalata, né dall’assenza di un interesse personale del segnalante: ciò che conta è la ragionevolezza della denuncia nel momento in cui viene presentata e il suo collegamento oggettivo con l’integrità dell’amministrazione.
Il punto più interessante riguarda l’uso del potere organizzativo. Il TAR non si arresta alla veste formale dell’atto, ma ne valuta la funzione concreta: assegnazioni marginalizzanti, esclusioni da attività qualificanti, perdita di opportunità o richiami generici a esigenze di servizio possono assumere rilievo ritorsivo quando non siano sorretti da ragioni autonome, coerenti e documentabili.
Per le amministrazioni, la pronuncia indica un criterio esigente di governo della fase successiva alla segnalazione: ogni misura sfavorevole deve poter essere spiegata, tracciata e ricondotta a criteri verificabili. La tutela del segnalante, infatti, non si esaurisce nella riservatezza del canale, ma si misura nella capacità dell’ente di evitare che la segnalazione diventi il punto di origine di una marginalizzazione professionale.
Dott. Giuseppe Monteleone
Avv. Adamo Brunetti
